Menata Kembali Pengaturan Pemilukada

Pemilihan kepala daerah dan wakil kepala daerah secara langsung telah menjadi bagian tidak terpisahkan dalam pembangunan demokrasi di Indonesia. Konsolidasi demokrasi di tingkat lokal diyakini menjadi bagian yang krusial dalam mewujudkan konsolidasi tingkat nasional secara lebih kokoh dan demokratis. Dan pasca-dimasukannya Pilkada sebagai bagian dari rezim Pemilu, yang selanjutnya dikenal dengan Pemilukada, kembali menguatkan peran dan fungsinya sebagai bagian pokok proses demokratisasi di Indonesia. Pilihan untuk memaknai ketentuan Pasal 18 ayat (4) UUD 1945 yang berbunyi Gubernur, Bupati, dan Walikota masing-masing sebagai kepala pemerintah daerah provinsi, kabupaten, dan kota dipilih secara demokratis dengan memilih mekanisme pemilihan secara langsung sebagaimana diatur dalam UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah merupakan pilihan yang sangat tepat dalam mengelola masa transisi Indonesia dari era otoritarian ke era demokratisasi yang sesungguhnya.

Pemilihan kepala daerah pun semakin baik kualitasnya setelah Mahkamah Konstitusi memutus bahwa kesertaan calon perseorangan merupakan suatu keniscayaan, yang mana Putusan ini lalu dikuatkan dengan keluarnya UU No. 12 Tahun 2008 tentang Perubahan Kedua atas UU No. 32 Tahun 2004. Meskipun demikian harus diakui masih banyak permasalahan dalam Pemilukada baik pada periode pertama maupun periode kedua penyelenggaraannya. Permasalahan tersebut meliputi, pertama, permasalahan dari kerangka hukum yang masih menyisakan berbagai kesimpangsiuran maupun ketidakjelasan bagi penyelenggara, peserta, maupun pemilih dalam pemaknaannya, yang tak jarang berakibat pada konflik dan gangguan keamanan di lapangan.

Aturan yang ambigu dan multitafsir akhirnya berkontribusi pada rentetan persoalan dalam menyelenggarakan tahapan Pemilukada, sebut saja masalah karut marutnya daftar pemilih, kisruh pencalonan, kampanye yang tidak terkontrol, sampai pemungutan dan penghitungan suara yang bermasalah. Kedua, masalah sistem pemilihan dan metode pencalonan. Sistem pencalonan memberikan ruang bagi partai politik, gabungan partai politik, dan calon perseorangan untuk memajukan calon melahirkan begitu banyak kandidat yang lantas diiukuti dengan problematika berikut biaya penyelenggaraan yang mahal dan politik biaya tinggi (atau politik uang). Selain itu ruang bagi parpol non-kursi di DPRD untuk mencalonkan kandidat, sepanjang memperoleh 15% suara sah dalam Pemilu Legislatif terakhir, lebih banyak membawa masalah ketimbang manfaat bagi Pemilukada. Diantaranya melahirkan banyaknya dukungan ganda dalam pencalonan, dan maraknya politik transaksional jual beli dukungan. Ketiga, masalah dalam penyelenggaraan tahapan yang diakibatkan oleh ketidaksiapan penyelenggara, kematangan kandidat, maupun akseptabilitas pemilih atas proses penyelenggaraan tahapan yang ada. Masih ditemui banyak penyelenggara yang tidak profesional dan mumpuni dalam menyelenggarakan Pemilukada (walau harus diakui hal ini juga terjadi karena adanya kontribusi dari kerangka hukum yang bermasalah tersebut). Selain itu, penyelenggaraan Pemilukada biasanya tidak bermasalah (atau tidak dipermasalahkan) pada tahapan-tahapan awalnya, sampai kemudian diketahui hasil penghitungan suara. Barulah para kandidat dan masa pendukungnya beraksi melakukan protes dan penolakan yang tidak jarang berakhir pada kerusuhan dan konflik horizontal antar masyarakat. Keempat, masalah penegakan hukum dan penanganan pelanggaran. Aturan yang ada belum bisa merespon persoalan riel dan kompleks yang terjadi di lapangan. Ketentuan hukum acara penanganan pelanggaran Pemilukada diatur secara belum terperinci dalam undang-undang yang ada (dan ujungnya lagi-lagi menyebabkan kebingungan dalam penerapannya di lapangan).

Kapasitas penegak hukum pun banyak menyisakan bahkan menimbulkan masalah baru. Hal ini bisa dipahami karena masih minimnya program untuk peningkatan pemahaman dan kapasitas dalam menangani berbagai pelanggaran Pemilukada. Kelima, tersebarnya waktu penyelenggaraan Pemilukada melahirkan kompleksitas dalam pelaksanaannya yang pada akhirnya juga berujung pada pembengkakan dan pemborosan anggaran. Bahkan muncul fakta sampai ada daerah yang mengambil anggaran pendidikan dan kesehatannya untuk memenuhi alokasi anggaran penyelenggaraan Pemilukada. Pemilih juga akhirnya bosan dan kehabisan energi karena terus-terusan harus ber-Pemilu ria. Tak heran jika dari Pemilu Legislatif ke Pemilu Presiden sampai ke Pemilukada grafik partisipasi pemilih terus menurun. Dilatarbelakangi berbagai permasalahan tersebut, Perkumpulan untuk Pemilu dan Demokrasi (Perludem) melakukan kajian mendalam untuk membedah dan me-review kerangka hukum dan praktek penyelenggaraan Pemilukada di Indonesia yang telah berlangsung selama 2 (dua) periode (2008-2010).

Kajian tersebut juga menemukan momentumnya karena dilakukan bersamaan dengan proses penyusunan Rancangan Undang-Undang tentang Pemilihan Kepala Daerah yang tengah diinisiasi oleh Kementerian Dalam Negeri (Kemendagri) dan menjadi prioritas legislasi nasional untuk tahun 2010 dan 2011. Perludem berharap hasil kajian yang berupa pemetaan masalah penyelenggaraan Pemilukada dan pokok-pokok rekomendasi perbaikan pengaturan ini bisa memberikan kontribusi bagi penyusun undang-undang baik dari pihak Pemerintah maupun DPR, serta berbagai kelompok kepentingan Pemilukada lainnya, seperti kelompok masyarakat sipil, akademisi, kelompok berkebutuhan khusus, media, maupun publik dalam skala luas, dalam melakukan penataan kembali pengaturan Pemilukada di Indonesia menuju demokratisasi lokal dalam arti yang sebenarnya, untuk memperkuat integrasi dan efektivitas pemerintahan secara nasional.

Pokok-pokok pikiran dan rekomendasi Perludem ini terbagi menjadi beberapa bagian, yaitu pertama, rekomendasi penataan pengaturan sistem pemilihan dan penyelenggaraan tahapan Pemilukada yang antara lain meliputi usulan menaikan dukungan persyaratan pencalonan yang semula 15% menjadi 25% perolehan kursi partai politik di DPRD; menghapus peluang partai politik non-kursi di DPRD untuk mencalonkan kandidat dalam Pemilukada; menaikan syarat dukungan calon perseorangan yang semula bervariasi sesuai jumlah penduduk, menjadi sama di setiap wilayah yaitu pada angka dukungan 5% dari jumlah penduduk; affirmative action bagi pencalonan perempuan dengan mengurangi syarat dukungan bagi pasangan calon yang salah satu calonnya adalah perempuan. Selain itu terkait penyelenggaraan tahapan dibahas rekomendasi tentang pemutakhiran daftar pemilih agar tetap menjadi kewenangan penuh KPU propinsi/ kabupaten/ kota sepanjang Pemerintah belum mampu menyediakan single identity number; peluang penggunaan metode e-voting dan e-counting dalam pemungutan dan penghitungan Pemilukada; penataan waktu kampanye agar dimulai segera setelah penetapan pasangan calon (tidak hanya 14 hari seperti aturan yang ada sekarang); dan penetapan calon terpilih yang cukup dilakukan dalam satu putaran Pemilukada. Kedua, penataan pengaturan penanganan dan penegakan hukum Pemilukada, merangkum rekomendasi antara lain sanksi pidana perlu diperberat dan juga dikaitkan dengan pengenaan sanksi adminstrasi; pembatasan waktu (masa daluwarsa) pelaporan diperpanjang antara 1-6 tahun sejak kejadian atau malah disesuaikan dengan ketentuan Pasal 78 KUHAP; pengertian, subyek, kualifikasi dan jenis-jenis sanksi perlu diperjelas; Jenis putusan KPUD dan subyek yang bisa menggugat, diperjelas; penanganan keberatan atas keputusan/penetapan KPUD Kabupaten/Kota, diajukan kepada KPUD Propinsi diatasnya, penanganan keberatan atas keputusan/penetapan KPUD Propinsi diajukan kepada Pengadilan Tinggi, upaya hukum terakhir terhadap putusan Pengadilan Tinggi yaitu diajukan kepada hakim khusus pemilu Mahkamah Agung; Mahkamah Konstitusi fokus pada masalah perselisihan yang bisa mempengaruhi hasil Pemilu, sedang pelanggaran pidana dan adminstrasi, serta perselisihan administrasi, ditangani lembaga lain. Ketiga, penataan pengaturan waktu penyelenggaraan Pemilukada. Jadwal penyelenggaraan Pemilukada yang berbeda-beda menyebabkan banyak masalah sehingga direkomendasikan Pemilukada disatukan waktu penyelenggaraannya, tidak hanya dalam satu provinsi, tetapi secara nasional melalui Pemilu daerah, yaitu Pemilu untuk memilih anggota DPRD dan kepala daerah. Karena itu butuh pengaturan masa transisi dalam rangka penyusunan jadwal Pemilu di setiap provinsi atau nasional. Dalam konteks substansi ini, beberapa isu khusus dalam RUU Pemilukada (versi Pemerintah) yang menjadi perhatian Tim Peneliti Perludem meliputi masalah pemilihan gubernur secara tidak langsung oleh DPRD; pemilihan kepala daerah tanpa wakil kepala daerah (menghapus wakil kepala daerah dari paket pemilihan langsung); dan pengembalian wewenang penanganan perselisihan hasil Pemilukada yang semula ada pada Mahkamah Konstitusi dikembalikan kepada Mahkamah Agung.

Untuk persoalan pemilihan gubernur oleh DPRD dan penghapusan pemilihan langsung wakil kepala daerah, Perludem menganggap tidak perlu dilakukan perubahan atas ketentuan yang sudah ada, karena pemilihan secara langsung jelas konstitusionalitasnya serta wujud paling kongkrit dari penerapan asas kedaulatan rakyat. Sedangkan masalah kewenangan penanganan perselisihan hasil Pemilukada, Perludem berpendirian kewenangan tersebut tetap harus berada di bawah kendali Mahkamah Konstitusi. Bukan saja untuk menjaga kualitas penanganan perselisihan tapi juga sebagai konsekwensi pemilihan kepala daerah sebagai bagian dari Rezim Pemilu.

Kajian ini bisa terlaksana berkat adanya dukungan penuh dari International Foundation for Electoral System (IFES) dengan pendanaan dari the Australian Agency for International Development (AUSAID) atau Pemerintah Australia. Untuk itu kepada seluruh jajaran IFES dan AUSAID kami sampaikan terima kasih dan apresiasi kami atas kepeduliannya dalam pembangunan demokrasi di Indonesia secara berkesinambungan. Akhir kata, atas nama Perludem, kami hendak mengucapkan terima kasih kepada semua pihak yang telah berkontribusi dalam penyusunan hasil kajian ini. Terima kasih kepada Prof. Dr. Djohermasyah Djohan (Direktur Jenderal Otonomi Daerah Kemendagri), Bapak Ganjar Pranowo (Wakil Ketua Komisi II DPR RI), Ibu Nurul Arifin (Anggota Komisi II DPR RI), Bapak Malik Haramain (Anggota Komisi II DPR RI), Bapak Arif Wibowo (Anggota Komisi II DPR RI), Prof. Ramlan Surbakti, Ph.D (Senior Advisor Kemitraan/UNAIR), Ibu R. Siti Zuhro, Ph.D (LIPI), Prof. Denny Indrayana, Ph.D (Staf Khusus Presiden Bidang Hukum), Bapak J. Kristiadi (CSIS), Prof. Dr. Syamsuddin Harris (LIPI), Ibu Endang Sulastri (KPU), Bapak Nur Hidayat Sardini (Bawaslu), Ibu Andi Nurpati, Bapak Dr. Yuddy Chrisnandy, Bapak Bima Arya, Ph.D, dan Bapak Indra J. Piliang. Tidak lupa terima kasih dan penghargaan yang sebesar-besarnya kepada rekan-rekan jajaran KPUD dan Panwaslu daerah yang telah berpartisipasi dalam berbagai kegiatan Perludem. Apresiasi kami kepada teman-teman media yang sudah sangat banyak membantu dalam mendesiminasikan berbagai pokok pikiran dan rekomendasi Perludem terkait penataan kembali pengaturan Pemilukada. Terakhir dan yang paling penting, terima kasih yang luar biasa kepada mitra sejati Perludem, teman-teman pemantau pemilu yang telah memberikan dukungan dan bantuan dalam setiap langkah Perludem untuk bersama-sama mendorong penataan Pemilukada menuju arah yang lebih baik. Kepada rekan-rekan dari CETRO, ICW, JPPR, FITRA, KRHN, FORMAPPI, SSS, SIGMA, IPC, IBC, SPD, Komwas PBB, KIPP, PPUA PENCA, PUSKAPOL UI, PSHK, LIMA, dan TEPI kami sampaikan terima kasih dan salut atas seluruh kontribusinya. Kepada seluruh Tim Perludem, selamat atas seluruh kerja keras dan kontribusi pemikirannya. Kita meyakini bahwa apa yang dilakukan akan memberikan kontribusi positif bagi pembangunan demokrasi di Indonesia menuju arah yang lebih baik dan berkualitas. Penghormatan mendalam kepada guru kami Pak Didik Supriyanto, Pak Topo Santoso, Pak Aswanto. Dan tentu saja penghargaan setinggi-tingginya kepada pengurus harian Perludem yang sangat berperan besar dalam penyusunan kajian ini, Rahmi Sosiawaty, Veri Junaidi, Rosalita Chandra, Rita Erna, Irma Lidarti, Husaini Muhammad, Lia Wulandari, dan Marih Fadli. Jakarta, 31 Maret 2011 Titi Anggraini Direktur Eksekutif

Perludem melakukan riset tentang pengaturan Pemilu Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah. Permasalahan yang terjadi selama pelaksanaan Pemilukada antara lain adalah permasalahan dari kerangka hukum yang tidak siap merespon berbagai kebutuhan penyelenggaraan maupun penegakan hukum di lapangan, masalah yang disebabkan sistem pemilihan dan metode pencalonan, masalah penegakan hukum dan penanganan pelanggaran, serta beberapa masalah lainnya. Kajian ini dilakukan di Jakarta dengan melibatkan berbagai stakeholder Pemilu.